Existe uma lógica básica para a gestão financeira, ancorada na relação entre receitas e despesas. Se você recebe mil, não pode gastar mais do que mil. Isso, apenas em teoria. Na prática, todos sabemos que mesmo o orçamento pessoal é mais complexo do que isso.
Primeiro, porque podem ocorrer situações inesperadas e urgentes, como problemas de saúde, por exemplo. Neste caso, não há limite para o que se pode gastar além daquilo que for necessário ou possível conseguir através de empréstimos de qualquer natureza.
Segundo, porque muitos de nós somos, simplesmente, descontrolados com dinheiro. Somos consumistas, por assim dizer, costumando trocar a estabilidade financeira por pequenos prazeres cotidianos, como uma televisão nova ou mesmo uma simples ida ao cinema quando não deveríamos.
Mas, também há pessoas extremamente organizadas com suas finanças. Aquelas que dispõem de uma planilha com todas as suas receitas e despesas estimadas até que completasse 105 anos de idade. Não são pessoas comuns, mas elas existem.
No caso do dinheiro público, o orçamento não pode ser tratado da mesma forma com que lidamos em nossas vidas. Principalmente porque, da saúde financeira do Estado, depende basicamente toda a economia do país. Mas, também porque o governo lida com muitas obras e planos de longo prazo, o que exige um planejamento financeiro detalhado e rigoroso.
Dito isto, vamos ver quais são as características do ciclo orçamentário brasileiro.
Orçamento público no Brasil
Em primeiro lugar, por ciclo orçamentário entende-se um período pré-determinado, dentro do qual se avaliam as receitas e despesas do Estado. Usualmente, o ciclo coincide com o ano fiscal, ou seja, o período compreendido entre 1° de janeiro e 31 de dezembro.
Mas, como dissemos anteriormente, o país lida com obras e programas de longo prazo e, justamente por isso, seu orçamento não é feito apenas com base em um ano, mas sim em grupos de quatro anos, os chamados Planos Plurianuais (PPA) que, por sua vez, regem as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e estas regem as Leis Orçamentárias Anuais (LOA).
Dentro deste conjunto legislativo, o orçamento público tem seus princípios orçamentários claramente definidos. Portanto, se queremos saber exatamente o que é orçamento público, não há forma melhor do que entender o que significam estas três leis.
- PPA – Plano Plurianual.
Quando um presidente é eleito pela primeira vez, não pode iniciar seu governo mudando tudo radicalmente. Isso simplesmente não é possível, por várias razões. Primeiro porque existem os planejamentos de longo prazo, como grandes obras em andamento.
Imagine a construção da usina de Belo Monte. Trata-se de uma obra que envolve inúmeros estudos de viabilidade, grandes volumes de dinheiro e muito tempo de execução. Um novo governo, mesmo que discorde da execução desta obra, na prática, poderá fazer muito pouco para alterá-la, uma vez que já esteja em andamento.
Isso porque este tipo de obra se enquadra nos chamados PPA’s, ou seja, diretrizes orçamentárias de longo prazo, nas quais estão incluídas as obras de infraestrutura do país, de forma geral. Em outras palavras, a matriz energética brasileira, de base hidráulica, requer investimentos vultosos e sua execução é demorada. Por este motivo, consta do planejamento orçamentário de longo prazo.
Normalmente, um novo governo tem seu primeiro ano de mandato com o PPA do governo anterior ainda em vigência, tendo, assim, seu primeiro ano para desenvolver o próximo PPA, que terá vigência de quatro anos, abarcando seus três anos subsequentes mais o primeiro ano do próximo governo.
- LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Se o PPA é uma orientação geral para o orçamento público durante quatro anos, a LDO é o instrumento legal que orienta a divisão a aplicação dos recursos anualmente. Ou seja, não é o orçamento anual propriamente dito, apenas o guia legal para que este seja redigido.
Vamos entender da seguinte forma: suponha que você planejou construir sua nova casa em um período de quatro anos. Estimou quanto custaria no total. Estimou suas receitas no mesmo período e estabeleceu uma divisão básica por etapas de construção para os quatro anos. Este seria o PPA da sua casa nova.
No entanto, a cada ano de construção, as condições podem mudar e você precisa fazer revisões nos planos originais. Digamos, por exemplo, que houve uma aumento extraordinário no preço dos tijolos e metade dos seus pedreiros se demitiram.
Diante destas circunstâncias, será necessário fazer uma adequação do orçamento e também dos prazos pré-estabelecidos para aquele ano. Este estudo, apontando as alterações de metas e variações de valores, é o que chamamos de LDO. Ou seja, uma lei anual que visa adequar o planejamento geral à realidade anual da sua execução.
- LOA – Lei Orçamentária Anual.
Finalmente, temos o orçamento público anual. Nesta lei serão discriminadas todas as receitas e despesas previstas para o ano corrente, sempre de acordo com o planejamento geral do PPA e seguindo as orientações mais específicas da LDO.
É aqui que, voltando ao exemplo da sua casa em construção, você determinará, especificamente, o que pretende fazer no ano, terminar a fundação, erguer o primeiro andar ou finalizar os acabamentos, dependendo do estágio da obra e das disponibilidades financeiras.
Como todo orçamento prévio, trata-se de uma obra de ficção, ou seja, por mais bem elaborado que seja, o orçamento sempre vai ser confrontado com os imprevistos da realidade cotidiana. Uma chuva forte, por exemplo, pode derrubar uma parede mal executada de sua casa. Não há como prever uma situação destas.
Por este motivo, existem os chamados contingenciamentos. Um instrumento que também costumamos utilizar em nossas vidas, mas para o qual não damos o mesmo nome pomposo. No contexto governamental, considerando a importância do orçamento público, é um recurso fundamental.
Significa que, mesmo com a LOA sendo uma lei e, portanto, devendo ser cumprida à risca, o equilíbrio fiscal das contas do governo tem prioridade sobre a execução orçamentária anual. Em outras palavras, caso a receita anual não esteja de acordo com o planejado, o governo pode contingenciar as despesas. O que, traduzido, significa cortar gastos por falta de recursos.
Exatamente a situação em que estamos presentemente, com o Governo Federal cortando despesas em praticamente todas as áreas, inclusive aquelas consideradas essenciais. Neste sentido, o orçamento público de 2017, que já havia sido anunciado considerando um rombo muito superior aos 100 bilhões de reais, pode terminar o ano com um desiquilíbrio ainda maior, dependendo das ações pontuais do governo.
Proposta e aprovação orçamentária: os caminhos da democracia
Se o que foi exposto acima define com clareza as funções do orçamento público, não explica os trâmites para sua confecção e aprovação. Sendo assim, não nos custa tratar brevemente deste aspecto, uma vez que o orçamento da União seja uma peça extremamente complexa.
Em primeiro lugar, apenas o poder executivo pode propor o orçamento. É de sua exclusiva responsabilidade estabelecer os planos, metas e valores envolvidos em seus programas de governo. Afinal, é para isso que elegemos os chefes de poder executivo.
Neste sentido, o orçamento público funciona de maneira similar em todas as instâncias. Ou seja, o orçamento público municipal segue os mesmos princípios e regras gerais aplicáveis ao Governo Federal. Por consequência, os estados e o Distrito Federal, também seguem as mesmas regras.
Em suma, um governo recém eleito tem o primeiro ano de seu mandato para redigir suas propostas de lei para o plano plurianual, que valerá pelos quatro anos seguintes; e também as propostas para o primeiro ano, da LDO e da LOA. Todas estas três propostas, ou projetos de lei, são encaminhados ao Congresso Nacional.
Este, por sua vez, não apenas deve aprovar, convertendo em lei as propostas, como pode, no decurso dos debates, alterar qualquer parte que lhe pareça necessária. Traduzindo, não importando o quanto um determinado ponto do orçamento é considerado fundamental por um governo, os congressistas sempre podem alterá-lo ou mesmo excluí-lo por completo do projeto. O trajeto segue os seguintes passos:
- A presidência da República deve enviar os projetos para aprovação antes do final de seu primeiro ano de mandato, de forma a haver tempo hábil para aprovação.
- Na Câmara dos Deputados e depois, no Senado Federal, são instituídas comissões para analisar as propostas. Na verdade, existe uma comissão permanente chamada Comissão Mista Orçamentária (CMO), que reúne 30 deputados federais e 10 senadores. Mas, certos temas podem ser debatidos em comissões especiais em paralelo.
- Uma vez debatidas as propostas na CMO e eventuais comissões especiais, é emitido um parecer pela aprovação dos projetos, que pode conter inúmeras alterações. Este parecer é então debatido em plenário, devendo ser aprovado em ambas as casas do congresso.
- Independentemente das alterações parlamentares, o texto final segue para sanção ou veto presidencial. Significando que o presidente ainda terá a última palavra sobre os detalhes de seus planos orçamentários.
Ao final desta etapa, os três projetos são convertidos em lei, sendo que a LDO e a LOA, serão novamente propostas e votadas a cada ano seguinte, repetindo esta trajetória. De certa forma, como tudo na vida democrática, o processo parece extremamente lento e burocrático.
Mas, é necessário lembrar uma última vez da importância do orçamento público. Por sua natureza, deve ser tratado com a máxima responsabilidade assim como também deve ser cumprido à risca, uma vez aprovado, sob pena do governante incorrer em crime de responsabilidade.
